巴黎和会后，因为山东问题，美国国会为何没能批准凡尔赛和约？

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1919年6月20日，徐世昌派秘书对前来总统府的山东请愿团表示：“我国现在系取责任内阁制，此种重大问题皆听阁议解决，余实毫无主张。”

一国之总统竟表示对如此重大的国事毫无主张，实在少见。而临时代理国务总理的龚心湛则对该请愿团表示，他也不知道中国代表是否已经签字。他并公开对报界发表谈话称，他已致电中国代表团，“对于和约签字问题，令其审度情形，自酌办理”。

一国政府在有关其国家主权的重大问题上，不给出席国际会议的代表团以明确的指示，而将责任都推给代表团，这种不负责任的态度在各国历史上确是闻所未闻。

1、拒绝签字的背后

6月24日，顾维钧约见和会秘书长吕达斯达，表示根据政府训令，希望在签字时对山东条款声明保留。但秘书长表示，保留一事恐怕难以做到，按照订约通例，一般只有签字或不签字两种办法。顾维钧指出，保留签字，历史上不乏先例。如1815年的维也纳公约，瑞典代表就曾对某条款声明有所保留。秘书长表示此事非秘书处所能决定，须请示和会主席。同日，秘书长转告顾维钧，和会主席的意见是:“势不能行，只有签字或不签字之办法。”

顾维钧遂提出另一种办法，即不在约内注明保留，而是在开会前致函和会主席和各国，声明保留。次日，这一要求再次被和会所拒。和会主席通过秘书长转告顾维钧，任何国家都不能要求保留，无论是何种形式的保留。

不得已，中国再次把最后的希望目光投向美国。晚间，顾维钧拜会美国总统威尔逊，陈说中国政府的苦衷。威尔逊表示，他理解中国人民对此事的不满意。对约内保留，他也不赞成，但可想出一种变通的办法，中国另备一通告或宣言，声明中国对山东问题有在将来适当的时候要求继续讨论的权利。此即中国方面已经提出过的约外保留的办法。威尔逊表示，他不是公法专家，具体究竟应如何办，他也不清楚，中国代表可与法国外长和蓝辛讨论此事。

6月26日，受和会最高会议的委托，法国外长毕勋约见顾维钧，讨论保留问题。顾维钧告诉毕勋中国国内的形势，指出对于和会解决山东问题的不公道的做法，“国内一致反对，异常激烈......倘不保留而签字，本使可预料国内人民必起而反对政府。暴动横生，可以立见，是使中国大局立陷于扰乱之地位”。

但这一点仍不能打动毕勋。顾维钧提出，如实在不能在约文内声明保留，则将保留附于条约之后也可。但毕勋表示，“附于约后，仍为条约之一部分，亦万难办到”。

顾维钧又表示，如约内保留不允，则约外保留非办不可。毕勋表示，此事须报告四国代表，再行奉告。中方希望会前致函保留的要求再次被拒。27日，和会主席通过毕勋通知顾维钧，中国代表团只可在签约后致函和会。在条约未签之前，不能允许提出保留之事。

至此，中国代表团实已再无路可退。顾维钧声明：“中国为顾重和会全局，已一再让步至于极点，会中尚不能承认，深为可惜。准此情形，恐中国委员团不能签字。”

28日，即举行对德和约签字仪式的当天，中国代表做了最后一次努力。中国代表团提出了一个在签字之前由中国代表作一声明的方案，由胡惟德带往和会协商。

该声明内容为：

“中华民国全权代表，因该约第156、157及158款竟使日本继承在山东之德国权利，不使中国恢复其领土主权，实不公道，兹特以其政府之名义声明，彼等之签字于条约，并不妨碍将来于适当之时机，提请重议山东问题。因对中国不公道之结果，将妨碍远东永久和平之利益也。”

但列强还是拒绝中国代表团的最后方案。此时，列强似乎还是认为，中国代表到时是会签字的，现在的威胁只不过是想争取更好一些的条件罢了。列强还是以老眼光来看待中国人，毕竟中国人从未做过拒签条约这样大胆的事情，尤其这是一个如此众多的国家都签字的条约。但结果却出乎列强意料之外，签字厅内中国代表团的席位居然空缺无人。中国代表团终于作出了拒签的举动。

同日，中国代表团在当地各报发表声明，叙述了中方要求保留而未成的经过情形，指出：

“中国代表团既多方调和而不可得，复鉴于一切可保国家体面之迁就办法无不见拒，则惟有遵循其对于国家及对于国民之义务，与其因画押之故而承受所视为不合正义公道之第156、157、158各条，则不如不往画押。中国代表不得已而为此举......然无奈除此而外，实无一可保中国体面之途径。故此举责任不在于我，而在于人之不合公道。”

代表团在当天给政府的报告中报告了代表团拒绝签约的原因：

“此事我国节节退让。最初主张注入约内，不允；改附约后，又不允；改在约外，又不允;改为仅用声明，不用保留字样，又不允，不得已，改为临时分函声明不能因签字而有妨将来之提请重议云云。岂知至今午时完全被拒。此事于我国领土完全及前途安固，关系至巨......不料大会专横至此，竟不顾我国家纤微体面，曷胜愤慨!弱国外交，始争终让，几成惯例。此次若再隐忍签字，我国前途将更无外交之可言。”

事实上，中国拒绝签约，并未在对英、美外交上引来不利。相反，美国舆论对中国大为同情和赞赏，而威尔逊为让日本加入国联不惜屈从日本的做法在美国引起广泛的批评。北京政府的美籍顾问福开森从华盛顿来电报告说，美国人认为威尔逊的做法，“实属铸成大错。现在群情愤慨，甚为反对”。

一直不愿承担责任的北京政府在签字问题上还玩了一个小把戏。6月28日下午，中国代表团在已经拒绝签字之后，收到了北京政府的指示拒签的电报。顾维钧等人认为，北京政府实际上并不想由自己作出签字与否的决定，因此，他们有意选择在会议已经召开的最后时刻才发出电报。

北京政府此举有两层作用：倘代表团拒签，并未激起列强剧烈反响，则功在政府，因政府已事先决定拒签；倘代表团已经签字，并激起国人反对，政府也可以曾指示拒签为抵挡。这是一种不敢承担责任的举动。

国会议员也对威尔逊进行了抨击。如参议员波拉称，中国参加欧战，是因为美国曾加以劝告，并允诺将来在和平会议上将维持中国权利。现在将山东权益让于日本，无异卖友。因此，应将对德和约内的山东条款删除。参议员那利司则指责日本以秘密活动而获得英法意俄四国的保证，这种举动，“行同贿赂，实属不顾名誉”。

美国参议院外交委员会就对德和约提出三条修正案，其中之一是要求将和约有关山东问题的条款中的“日本”字样全部改成“中国”字样，将山东交还中国。该修正案虽未获参议院通过，但外交委员会提出的保留案获得通过。该保留案称：美国对于和约第156、157及158条不予同意，倘中日两国因这些条款而起争执，美国保留有行动自由权。可以说，美国参议院最终没有批准凡尔赛对德和约，山东问题是一个相当重要的因素。

2、拒签和约的影响

中国代表团拒签和约影响深远。其直接影响是，由于中国拒不承认日本对山东权益的继承，日本对这些权益的占有便始终不合法，中国便保有重新讨论和收回的权利。这就为后来在华盛顿会议上再次提出这一问题并得以解决奠定了基础。其更深远的影响是，自近代中国开始办理外交以来，“始争终让”是一个逃不脱的规律，中国总是在经过若干无效的抗争之后，不得不在列强设计好的条约上签宇画押。

而巴黎和会的拒约，则是一个史无前例的举动。可以说，这是中国人在签订条约问题上第一次响亮地对列强说“不”。它对此后的中国外交将产生积极的影响。

由巴黎和会而引发的五四运动，历来为史家所注目。有关五四运动在思想史、政治发展史上的意义已经得到充分的阐述。对于它在外交史上的意义，论者一般偏重于民族意识的觉醒方面，而对于它对近代以来中国外交运行机制的影响却研究不足。从一战胜利到五四运动，中国外交上出现的一个新变化是国民外交的崛起。

近代以来，外交一直是一个高度敏感高度集权的领域，为政府所专有，有时实际上是为少数高级官僚所专擅，民众及在野士绅不得与闻。这种阻断了民意表达的纯粹的官僚外交，使本已处于弱国地位的中国的外交，由于缺少民意支持而更加虚弱。

正如国民外交协会在成立宣言中所说：

“中国向无外交政策，亦无所谓国民外交作用，每度交涉发生，政府临事仓皇，不知如何应付......吾人追源祸始，误于国家之无外交政策者半，误于国民不解国民外交作用者亦半。”

五四运动有力地冲击了旧的官僚外交体制，社会舆论和国民外交显示了前所未有的力量和作用。

美国驻华公使芮恩施也看到了这一点，他说：“从巴黎和会决议的祸害中，产生了一种令人鼓舞的中国人民的民族觉醒，使他们为了共同的思想和共同的行动而结合在一起。”

这是中国舆论“在历史上第一次奋起，并且迫使它的政府屈服。"法国公使柏卜也意识到“我们正面临着一种前所未有的最令人惊异的事情，那就是中国为了积极行动组织了一种全国性的舆论。”

芮恩施对威尔逊在巴黎和会上对日让步持有不同看法，遂向美国政府提出辞呈。威尔逊接受了芮恩施的辞职要求。芮恩施在离华前出席国民外交协会等团体为他举行的饯行会议上，对于中国出现的国民外交给予了高度的评价。

芮恩施认为：

“一个政府若没有国民的公意与帮助作一个基础，决不能做一个强有力的政府”，“今年中国发生了一种国民舆论的大警觉，即以这事本身而论，已是一大进步”，“这一次中国民意的大觉悟，总括看来，可以使我们断定中国将来的重要国事必须要先得国民的意见，必须要合于国民的需要”。

作为一个密切关注中国外交动向的美国驻华最高外交官，芮恩施产生这样的感觉绝不是虚言，而是他对他所经历的民众爱国运动认真思索的结果。作为中国代表团中力主拒约的中坚人物之一的王正廷，后来对巴黎和会曾有过非常仔细的分析和评论。

他指出：

“于中国百余年来，外交大失败后，忽然大放光明，于各帝国主义层层压迫之下，竟突破其樊笼，展开外交之新局面，而造成吾国外交史上之新纪元者，则巴黎和会是也。盖是会虽然失败，而吾民族自决之精神，与夫国民外交意志之真实表现，均得显示于世界各国之眼前。而列强亦遂知我民族非无外交政策，非无自由意志与独立精神。终究非可轻侮，未可蔑视，则其收效盖亦大矣”。

王正廷把它称为中国外交的第一次进步，认为它有如下效果：

国民觉知强权虽强，亦不能全灭公理，宜力图自决，起为废约运动;世界认知中国外交主权在于国民全体，非复政府中少数人所能愚弄；各国知中国民族既有自决之心，足为外交后盾，未可再加轻侮;各国知中国对于外交已于一定方略，未可再以胁迫从事;各国渐悟不平等条约伤害我国人感情过甚，应有设法疏解之必要......故各国对于中国，一变其强权压迫之态度，而为亲善之态度。实可谓外交上之一大转机。

可见，在王正廷这样的职业外交家的眼中，国民外交的出现被视为一个极具重要性的转折因素。巴黎和会尽管没有讨论中国的废除不平等特权的要求，但中国毕竟第一次把废约的愿望宣告于全世界。这是自不平等条约产生以来，中国政府第一次系统地提出取消列强在华特权的要求，它涉及列强特权的各个主要方面，实际上是要全面否定中外之间所订立的不平等条约的主要内容。可以说，巴黎和会是一个开端，中国由此开始了具有连续性的漫长的争取修约的历程。

3、从德国获取的权益

在巴黎和会上，中国代表团向和会提交了《德奥和约中应列条件说帖》。中国要求将德、奥“从前用威吓手段或用实在武力，而向中国获得之领土与权利产业，仍归还中国，并除去其政治、经济、自由发展之各种限制”。

具体而言，关于对德和约，中国提出了九个方面的要求。

（1）中德两国间所有条约，既因两国间的战争状态而废止，则以这些条约为根据的一切权利、特权和优惠权，概已复归中国。其中尤以胶澳租借权、山东省的路矿让与权及其他优先权最为重要。中国愿意在收回胶州租借地后，开放青岛和其他合适的地方，供外国人贸易居住。
（2）德国以后与中国订立通商修好条约，应以平等交换之原则为根据，德国应放弃最惠国待遇。
（3）德国脱离辛丑条约，凡因该约所获得的一切权利和特权，全部让还中国。
（4）凡在中国境内的德国公产，均割让于中国，但外交官及领事馆署住宅所用之房屋，不在割让之列。中国允将宣战后所收管的德国人民私产，概行归还。
（5）德国赔偿中国人民因战事所受的损失。
（6）中国保留向德国提出赔偿战费要求的权利。
（7）德国政府偿还中国政府收容及养赡德国战俘的费用。
（8）德国将辛丑年间德国军队未经中国政府许可而从中国拿走的天文仪器和美术物品归还中国。
（9）德国须批准1912年在海牙订立的万国禁烟公约。

对奥和约的要求条件，与对德要求基本相同，只是没有归还掠夺物品的条款。

除山东问题特定处理外，和会基本上接受了中国的要求。最终形成的《对德和约》第128条规定：“德国将1901年9月7日在北京签字之最后议定书各规定连同补足之一切附件、照会及文件所生之特权及利益放弃以与中国，并将1917年3月14日以后按照该议定书任何赔偿要求同样放弃。”

第130条规定：除了和约对山东问题另有规定外，“德国将在天津及汉口之德国租界或在其他中国领土内所有属于德国政府之房屋、码头及浮桥、营房、炮台、军械及军需品、各种船只、无线电报之设备暨其他公产等让与中国”。

第131条规定：“德国担任将1900年至1901年德国军队由中国取去之所有天文仪器，自本约实行后12个月期内归还中国”。第132条规定：“德国承允取消得自中国政府现有汉口及天津租界之契约。中国于上开界内已完全恢复行使主权。”

但中国的对德要求并未完全实现，在一些问题上列强对中国的权利进行了限制甚至是剥夺。如关于德国公产，和约规定，未得辛丑条约各签字国的外交代表同意，中国不得自行处理北京使馆界内的德人公私财产；又如关于汉、津德租界，英、美代表起初曾要求中国收回后将其开为公共租界。后经中国代表力争，最后改为由中国自行开放，作为各国公共居留及贸易之用，协约国各参战国人民在此地区的产业权利不受影响。和约还特别规定，德国在广州英国沙田租界内的国有财产让与英国政府，上海法租界内的德国学校财产为中、法共有。

（正文完）

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