超龄劳动者权益保障破局：从“劳动／劳务关系之争”到“分而治之” | 劳动法江湖

第384期《中国社会保障》杂志

2026年7月出版

荐读

超龄劳动者基本权益保障的

规范解构与制度展望

■文／范围

作者单位：首都经济贸易大学劳动经济学院

2024年9月13日，第十四届全国人大常委会第十一次会议批准《国务院关于渐进式延迟法定退休年龄的办法》（以下简称《办法》），首次在国家立法层面对超龄劳动者的基本权益及其保障作出制度安排。2026年5月10日，人力资源和社会保障部会同国家卫生健康委、应急管理部、国家税务总局、国家医保局联合出台《超龄劳动者基本权益保障暂行规定》（以下简称《暂行规定》）。《暂行规定》是实施积极应对人口老龄化国家战略的具体体现，更是对我国超龄劳动者就业群体持续扩大、权益保障规则缺失、司法裁判尺度不一等现实困境作出的系统性法治回应。

合二为一：

超龄劳动者身份的统一界定

长期以来，《劳动合同法》和《劳动合同法实施条例》关于劳动者退休终止劳动合同的规定存在分歧，前者第四十四条第一款第二项规定，“劳动者开始依法享受基本养老保险待遇的”，劳动合同终止；后者第二十一条规定，“劳动者达到法定退休年龄的，劳动合同终止”。因此，我国实务界和理论界将超龄劳动者划分为两类主体：一是依法办理退休手续，享受基本养老保险待遇（不包括城乡居民基本养老保险待遇）的超龄劳动者；二是达到法定退休年龄尚未享受基本养老保险待遇的超龄劳动者。实务界和理论界对上述两类超龄劳动者法律关系的性质存在两种不同观点，第一类超龄劳动者与用人单位之间构成劳务关系，而非劳动关系，第二类超龄劳动者与用人单位之间可以构成劳动关系。超龄劳动者法律身份的二分不仅导致法律适用的困境，而且造成制度性的不公平，为何享受基本养老保险待遇的超龄劳动者不能获得《劳动法》的保护？《暂行规定》则从以下两个方面实现了超龄劳动者身份的统一，极大地促进了超龄劳动者的平等保护。

统一超龄劳动者的法定外延边界。《暂行规定》第二条明确了其适用范围，即中华人民共和国境内的用人单位招用超过法定退休年龄的劳动者，超龄劳动者受用人单位劳动管理、从事用人单位安排的有报酬的劳动，适用本规定。符合规定已提前退休的劳动者，退休后被用人单位招用的，依照本规定执行。因此，无论是享受基本养老保险待遇的超龄劳动者，还是达到法定退休年龄但尚未享受基本养老保险待遇的超龄劳动者都受《暂行规定》保障。该条第二款之所以对“提前退休的劳动者”予以专门规定，是因为渐进式延迟法定退休年龄改革之后，部分已经办理或将要办理自愿弹性提前退休的劳动者的实际退休年龄还没有达到《办法》所规定的法定退休年龄，即便如此，他们已经依法办理退休手续，开始享受基本养老保险待遇，也属于《暂行规定》的适用对象。与此相反，与用人单位协商一致后，处于向后弹性延迟退休期间的劳动者，不属于《暂行规定》的适用对象。

统一超龄劳动者的法律关系性质。《暂行规定》第五条规定，用人单位和超龄劳动者遵循合法、公平、平等自愿、协商一致、诚实信用的原则，确定双方的权利和义务；第六条规定，用人单位应当与超龄劳动者订立书面用工协议。因此，随着超龄劳动者的身份统一，其法律关系的性质也不再基于身份的差异而有所不同，统一为相同性质的用工关系。

为适配新规统一标准、消除规则冲突，2025年9月1日施行的《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律问题的解释（二）》，正式废止《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律问题的解释（一）》第三十二条第一款的规定。该旧条款曾以是否享受养老保险待遇作为劳动关系、劳务关系的划分依据，与《暂行规定》平等保护原则相悖，废止后彻底厘清超龄用工的司法裁判尺度，实现立法规范与司法适用的协同统一。

分而治之：

基本权益和非基本权益的

二元框架

基本权益和其他（非基本）权益的区分。从标题来看，《暂行规定》就是以基本权益保障为重点，即用人单位应当保障超龄劳动者获得劳动报酬、休息休假、劳动安全卫生、工伤保障等基本权益。除此之外，对其他（非基本）权益的保障则未做强行性规定，由劳动者与用人单位自主协商确定。

强制性规范和任意性规范的调整区分。《暂行规定》对就业的超龄劳动者提供了基本的兜底性保障。对于就业的超龄劳动者上述基本权益保障，采取做加法的立法模式，即基本权益的保障标准适用《劳动法》相关基准的强制性规定。

劳动报酬。超龄劳动者享有工资支付保障，具体包括：最低工资标准、以货币形式支付、至少每月支付一次以及不得克扣或者无故拖欠工资的保障。

休息休假。用人单位应当依照《国务院关于职工工作时间的规定》《全国年节及纪念日放假办法》的规定，合理安排超龄劳动者的工作时间和休息休假，一般不安排超龄劳动者加班。用人单位安排超龄劳动者加班，应当遵守《劳动法》第四十一条、第四十二条和第四十四条的规定。因此，超龄劳动者享有工时制度、法定节假日制度的保障。考虑到超龄劳动者的年龄，规定一般不安排加班，但并非完全禁止，用人单位安排加班的，要遵守加班时间限制，并依法支付加班工资。

劳动安全卫生。用人单位应当根据超龄劳动者身体状况确定合适的工作岗位和劳动强度，不得安排超龄劳动者从事危害其身心健康的劳动或者危险作业；应当对超龄劳动者进行安全生产、职业卫生的教育和培训，执行安全生产、职业卫生的规程和标准，预防事故和职业病发生。

工伤保障。用人单位应当为超龄劳动者参加工伤保险并缴纳工伤保险费，个人不缴纳工伤保险费。超龄劳动者因工作原因受到事故伤害或者患职业病的，按照规定进行工伤认定、劳动能力鉴定并享受相应的工伤保障待遇。

对于其他（非基本）权益的保障，主要由双方在用工协议中约定。协议期限以及终止条件，无需遵守《劳动合同法》关于劳动合同期限及其终止的规定，用工协议期限届满或者双方约定的工作内容完成的，用工终止，并且允许双方约定终止条件。基本养老保险、基本医疗保险的参保缴费，都遵循协商一致原则。超龄劳动者无法享受基本养老保险待遇或职工基本医疗保险退休人员待遇的，可以个人身份继续缴纳社保费，或者与用人单位协商一致后，由用人单位缴纳社保费，其个人部分由单位代扣代缴。

劳动争议仲裁强制前置与直接向人民法院提起诉讼的程序区分。因基本权益发生的争议，适用《劳动争议调解仲裁法》；因其他事项发生的争议，可以依法向人民法院提起诉讼。

制度完善：

超龄劳动者基本权益保障的

优化展望

多部门协同治理机制的配套完善。《暂行规定》建立了超龄劳动者权益救济多部门、多渠道的协同机制，除仲裁和诉讼的救济渠道之外，还包括劳动保障监察、劳动安全卫生行政监督，以及工会监督和支持帮助。

然而，在实践中，上述机制急需相关配套制度。为解决劳动争议数量剧增问题，一方面，应加强劳动争议仲裁员的队伍建设，提升仲裁的办案质效；另一方面，应强化多元化的纠纷解决，践行新时代“枫桥经验”，有效分流办案压力。

随着综合执法改革，劳动保障监察部门的执法力量受到较大的影响，并且由于力量不足、资源有限，劳动保障监察执法的频次及其效果本身相对有限，将超龄劳动者基本权益纳入劳动保障监察执法的范围，对劳动保障监察部门提出了更高要求，需要转变观念以及更多的资源支持。工会应适应超龄劳动者的需要，推动工会维权服务方式的适老化改造。

仲裁和诉讼程序衔接机制的完善。基于权益的二元框架所建立的“仲裁前置+直接诉讼”的双轨救济模式，虽厘清争议解决路径，但同类案件交叉、程序叠加、事实认定冲突等衔接难题尚未明确规制，亟须细化配套规则：一是同一案件同时涉及基本权益、非基本权益争议时的程序合并与分案处理规则；二是基本权益仲裁裁决作出后的一裁终局适用边界与司法审查标准；三是仲裁前置案件与直接起诉案件的审理衔接、事实互认、裁判统一机制，有效规避仲裁与法院事实认定分歧、裁判尺度不一问题，实现维权程序高效衔接、司法裁判统一规范。

（责任编辑：刘伊桐）

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来源：中国社会保障杂志微信公众号（微信号：cnss1994）

汪正楼律师，南京劳动法律师，南京律协劳动与社会保障委员会委员，劳动仲裁委兼职仲裁员，办理案件获江苏律协“十佳劳动争议案例”，获评南京律协“劳动与社会保障业务奖”，专注劳动用工法律服务，擅长劳动用工合规建设、疑难劳动争议案件处理。

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