罗志恒：“投资于人”的内涵、约束与实现路径

罗志恒 粤开证券副总裁、首席经济学家、研究院院长

以下观点整理自罗志恒在CMF宏观经济热点问题研讨会（第123期）上的发言

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一、如何理解“投资于人”

“投资于人”提出后，相关研究迅速增加。截至8月22日，根据中国知网检索，相关研究已有1435篇，其中论文845篇。但在大量研究背后，一些基本概念仍需要进一步辨析，包括“投资于人”的“投资”究竟是什么含义，“投资于人”包括哪些层次，其主体是谁，以及与“投资于物”之间是什么关系。

1、首先，需要明确“投资于人”中的“投资”含义

大体可以有三种理解：第一种是固定资产投资，第二种是人力资本投资，第三种是更广泛意义上的资源配置。如果将“投资于人”理解为固定资产投资，口径就较为狭窄。例如，教育、医疗通常被认为属于“投资于人”，但如果只从固定资产投资理解，就主要体现为建设医院、教学楼。现实中更需要解决的还包括医生、乡村教师的福利待遇，提高医生、教师的职业素质，以及提高农民养老金等，这些更多属于政府消费，并不属于固定资产投资范畴。因此，仅从固定资产投资理解“投资于人”，容易形成过于狭窄和机械的认识。

2、“投资于人”不能简单等同于人力资本投资

其次，如果将“投资于人”理解为人力资本投资，其理论基础较为扎实，既包括马克思主义关于人的全面发展的理论，也包括西方经济学中的人力资本投资理论和内生增长理论。教育、医疗可以改善劳动者技能和健康水平，进而推动创新和经济发展。但如果仅从这一角度理解，容易把人更多视为推动经济增长的工具，而不是发展的目的。当前“投资于人”追求的不仅是经济增长，更强调人的全面发展和社会需求，这也是物本逻辑与人本逻辑之间的重要区别。

过去讨论提振消费、刺激消费时，也常常隐含着将消费视为稳定经济增长的手段。实际上，人的福利才是根本目标，消费不是手段、消费改善民生福利才是目的。收入分配和社会保障问题得到更好解决后，消费会成为自然结果。从这一维度看，“投资于人”也不能局限于传统的人力资本投资概念。

因此，“投资于人”更适合理解为一种更高维度的资源配置理念和政策导向。从中央文件和会议表述看，对“投资于人”的理解也在不断深化。2015年中央经济工作会议在部署供给侧结构性改革时提出更多“投资于人”，强调“提高劳动者适应新环境的能力”，当时的理解更多侧重于人力资本。2023年中央财经委员会第一次会议提出以人口高质量发展支撑中国式现代化，并强调高品质生活，相关内涵已经不再局限于人力资本。2025年《政府工作报告》提出推动更多资金资源“投资于人”、服务民生，放在强化宏观政策民生导向的框架下；2026年《政府工作报告》则在继续实施更加积极的财政政策、优化支出结构和提高财政资金使用效益的框架下强调“投资于人”。由此看，“投资于人”已经从侧重人力资本，逐步上升为宏观政策导向和提高财政效能的重要抓手。

3、“投资于人”与“投资于物”既有区别，也有联系

二者最终都服务于人的发展，但服务方式有所不同。教育、医疗、社会保障等更多直接作用于人，道路等基础设施则更多体现为间接作用，而且部分基础设施还直接服务于交通运输和生产活动。因此，两者不能完全等同，但也不能截然对立。

“投资于物”如果不能满足人的需要，容易变成为投资而投资，不符合市场需求，进而出现产能过剩并被市场淘汰。持续“投资于人”能够提高劳动者技能和对物的利用效率，而“投资于物”也能够创造就业岗位，进而提升人的能力。两者之间既有边界，也存在大量联系和交叉，两者的这种既有区别又有联系的特征会进一步延伸出统计和考核上的新问题，包括如何构建投资于人的统计和指标体系。

4、“投资于人”的主体应当是全社会，而不能仅理解为政府

当前有一种观点认为“投资于人”主要是政府的责任，认为投资于人主要就是财政支持民生。政府当然是重要的主体，但政府、企业和家庭都应成为“投资于人”的参与主体，并各司其职，避免缺位和越位。政府主要保障和改善最基本的兜底性需求，同时持续放宽市场准入并完善市场监管，为企业创造更多更好的投资机会。企业通过提供满足消费者需求的产品和服务参与“投资于人”。当前部分商品制造存在过剩，但服务供给仍有不足，例如文旅产品同质化较为明显，基础设施接驳和市场秩序等方面仍有改进空间，这既需要企业改善产品和服务，也需要政府创造更好的市场环境。家庭同样一直在进行“投资于人”，例如家政服务市场化之前，家庭实际上以时间成本和货币成本承担了相应投入。

“投资于人”也不能简单等同于民生，还有人更高的需求。从物本逻辑转向人本逻辑，意味着人是发展的目的。除民生保障外，还包括机会公平、社会尊严等层面的需求。因此，准确理解“投资于人”，需要同时厘清“投资”的含义、参与主体、与“投资于物”的关系以及人的多层次需求。

二、“投资于人”的四个层次：中国实践

“投资于人”不能成为一个可以容纳所有议题的“箩筐”，什么都往里面装，需要形成更加系统的层次认识。从人的主体角度看，可以从四个层次理解和推进。

1、“投资于人”就是要服务于人的基本需要，筑牢民生保障底线，重点解决人口再生产和机会公平问题

当前人口总量持续下降，少子化趋势明显，劳动力供给未来也可能继续下降，因此需要更加重视生育、托育和养育等人口再生产问题。与此同时，基本教育和医疗不应因城乡差异而形成明显落差。以早年求学经历为例，在农村上小学时课本为黑白版，1999年进入县城后发现县城课本已经是彩色版。多年之后，城乡二元之间的分化仍然存在。因此，人的基本需要还包括保障教育、医疗等领域的机会公平，并完善社会安全网络。

从现状看，基本保障水平已经取得明显进展，但仍存在短板。城市低保标准约为798元/月，农村低保约为594元/月，基本能够覆盖城乡居民相应的食品月均支出；城乡居民养老保险平均待遇约为246元/月，部分地区不足200元/月。近年来参保率不断提高，医疗支付比例持续下降，背后与财政支出结构不断优化有关。一般公共预算支出中，“投资于人”相关支出占比持续提高，而交通运输等“投资于物”相关支出占比有所下降。今年上半年，基建投资增速也体现出类似变化，“投资于人”相关支出增速相对较高，交通运输、农林水等财政支出以及交通运输基本投资增速则出现负增长。

但基本保障仍有两个较为明显的短板：一是城乡居民养老保险待遇偏低，二是生育支持力度仍有待加强。城乡居民养老保险与低保制度能否进一步衔接，是可以继续研究的问题。

2、“投资于人”就是要服务于人的升级需要，满足人的发展型需求

随着经济发展水平提高，居民需求正在从生存型消费转向发展型消费，从商品消费转向服务型消费。“投资于人”需要更多投向发展型消费和服务消费领域，包括文旅、体育、养老、医疗等。当前服务消费占总消费比重与国际水平相比仍然偏低，非公共服务类服务业投资占全社会固定资产投资的比重也相对偏低。没有相应投资，就难以形成未来的服务供给；服务供给不足，也会制约服务需求释放。

3、“投资于人”就是要服务于人的能力建设，提高人的技能

这一层次更接近人力资本投资，通过促进人力资本积累推动技术和管理创新，并与新质生产力发展相匹配。近年来人力资本水平已有明显提高，平均受教育年限不断增加，师生比逐步接近OECD国家平均水平。但研发人员密度以及劳动力市场供需结构仍有进一步改善空间，高素质、高技能劳动力求人倍率较高、需求较旺，同时仍存在大量低技能劳动力，反映出劳动力供需之间仍有结构性矛盾。

4、“投资于人”就是要服务于人口流动和空间布局，顺应人口流动规律

人并非静态存在，而会随着就业、收入和家庭安排发生流动。因此，“投资于人”还需要顺应人口流动规律，将资源更多配置到人口持续流入地区。当前土地资源和公共服务资源仍存在一定错配。一线城市人均道路、每千人医院床位数和医生数量相对二线、三线城市偏低，说明人口流入地的基础设施和基本公共服务仍有进一步提高空间。

人口流入地公共服务供给跟不上，表面上看是户籍福利与户籍挂钩的问题，深层次则涉及流动人口基本公共服务事权和支出责任划分。如果主要由地方政府承担，部分人口流入地区可能因财力不足而难以提供充足服务，现有转移支付也未必充分体现人口流动情况；如果从全国统一大市场建设和人口跨区域流动的角度出发，则需要进一步研究中央政府在相关公共服务中的责任，并推动转移支付更多向人口持续流入地区配置。

总体来看，“投资于人”需要同时覆盖人的基本保障、升级需求、能力建设和人口流动四个层次，并根据不同层次的实际短板调整财政支出和资源配置方式。

三、“投资于人”的制约因素：国际比较与体制机制

当前“投资于人”面临的制约因素主要可以从两个方面理解：一是与国际水平相比，相关投入力度仍有提高空间；二是现有体制机制仍存在一些障碍，需要进一步改革。

从国际比较看，根据IMF数据，中国人均民生财政支出相对偏低，低于发达国家水平；民生支出占GDP的比重也相对偏低；民生财政支出占广义财政支出的比重同样相对偏低。虽然IMF近年来部分数据质量与前些年相比有所下降，但从国际可比角度仍可作为观察依据。

在投入力度仍有提升空间的情况下，还需要关注公共服务由谁投入的问题。从发达国家情况看，中央层面的民生支出占比较高，G7国家中央支出占比约为70%，法国、英国、美国等国家中央民生财政支出比重也相对较高。中国央地支出关系则呈现不同特征，中央支出占比是小头、地方支出是大头，中国的一般公共预算支出中，中央支出约14%、地方支出约86%；具体到民生财政支出中，中央支出占比仅3.2%，绝大部分是地方提供。即使将教育、医疗、社保等领域的转移支付加回到中央政府相关支出中，中央占比也只有28.6%，在国际比较中仍相对偏低。由此看，央地之间的事权和支出责任关系仍有进一步优化空间。

从体制机制看，首先是户籍制度问题，社会保障和福利仍与户籍存在一定挂钩关系，这会影响人口流动背景下公共服务的公平获取。

其次是财税制度。现行财税制度较多形成于“投资于物”和短缺经济时代，具有较明显的供给促进型特征，包括对地方政府的激励、增值税生产地分享原则、事权和支出责任划分以及转移支付安排等。经济发展初期，通过调动地方政府积极性解决短缺问题具有合理性，但随着发展阶段变化，相关制度需要更好适应“投资于人”的要求。

再次是统计制度。当前统计体系仍较多围绕固定资产投资等“投资于物”指标展开，与“投资于人”相对应的统计指标相对缺乏，增加了政策评估和考核的难度。

第四是市场准入和市场监管制度。“投资于人”的主体是全社会，但教育、医疗以及部分文旅领域的市场准入和市场监管仍有进一步优化空间。只有更好调动社会和企业参与，才能扩大服务供给并提高资源配置效率。

第五是人工智能时代带来的新挑战。人工智能对就业从长期看具有创造效应，但短期而言对部分就业岗位存在替代效应，这对人力资本投资和劳动者技能提升提出了新的要求。与此同时，人工智能时代可能加剧收入和财富分化。新动能产业快速发展，未来可能使年轻一代的财富创造方式与房地产时代明显不同，收入和财富公平问题需要进一步关注，公平也是“投资于人”的重要内容。区域分化同样值得重视：部分中西部地区房地产和传统产业下行，新兴产业发展能力又相对有限，地方财力可能进一步承压，从而制约“投资于人”的能力。

因此，推进“投资于人”不能只关注投入规模，还需要同步调整央地财政关系、户籍制度、财税制度、统计制度以及市场准入和监管机制，并应对人工智能时代就业、收入分配和区域分化带来的新问题。

四、推动“投资于人”的制度和政策建议

进一步推进“投资于人”，可以围绕四个方面完善制度安排。

第一，弥补民生保障短板，全面满足人的基本需要。应进一步补齐城乡居民养老保险短板，推动“国资—财政—社保”联动改革，加大国资上缴财政比例并专项用于提高城乡居民养老保险待遇水平。加大生育支持力度，当前育儿补贴主要覆盖0—3岁儿童，可以结合实际研究适当延长支持年龄。部分国家相关支持覆盖至6岁甚至18岁，可作为政策完善时的参考。

第二，进一步放宽相关市场准入，大力发展相关行业并满足人的发展需求。随着服务消费和发展型消费需求上升，需要进一步放宽相关市场准入，并对与人的发展需求相匹配的基础设施建设予以支持，通过改善供给更好满足文旅、体育、养老、医疗等方面的需求。

第三，强化人力资本建设，支持产业结构升级。教育体系需要更好与产业结构升级相匹配，通过提升劳动者技能和人力资本水平，更好适应技术进步和新质生产力发展。

第四，优化财政资源配置区域布局，顺应人口集聚趋势。财政资金、公共服务和基础设施安排应更加顺应人口流动趋势，并通过完善相关体制机制，使资源配置更好适应人口持续流入和流出的空间变化。发挥专项债和政策性金融工具作用，增加人口流入地的基础设施人均供给水平，包括城市道路、轨道交通、地下管网等，提高人口流入地区的基础设施承载能力。同时要建立与人口流动相适应的公共服务供给和财政保障机制。

第五，推动户籍制度、财税制度、统计制度等系列制度改革，更好适配“投资于人”。其一，减少社保福利与户籍制度挂钩，确保机会公平、人口自由流动，厘清流动人口基本公共服务的事权和支出责任。其二，推动财税制度改革，从投资于物到投资于人，从短缺经济的供给促进到需求不足阶段的需求促进型。其三，推动统计制度改革，探索投资于人的统计。

总体而言，“投资于人”需要在明确内涵和边界的基础上，从基本保障、发展需求、能力建设和人口流动等层次系统推进，同时破解现有体制机制约束，使资源配置和政策导向真正从人的需求和人的全面发展出发。

文章仅作为学术交流，不代表CMF立场。